<h1 id="text_content_item_1" class="docx-publication-h1"><strong>Введение</strong></h1>

Центральным приоритетом экономической политики в России в период бурного роста цен на нефть 2000-х годов стала макроэкономическая стабильность. Для достижения этой цели был предпринят ряд попыток встроить механизм защиты экономики от внешних шоков в бюджетную политику. Механизмы такого типа принято относить к <em>бюджетным правилам</em>.

Проводимая в России бюджетная политика часто становилась объектом дискуссии. Находились как сторонники полного отказа от механизма государственных (стабилизационных) фондов и бюджетного правила, так и сторонники еще более сдерживающей политики. Профессиональная дискуссия концентрировалась на вопросе обоснования размера изъятия ликвидности мерами бюджетной политики. Один из доводов в пользу большего изъятия избыточной ликвидности состоял в ограничении спроса на деньги и возможном раскручивании инфляционной спирали в результате проведения менее рестриктивной бюджетной политики. Известно, однако, что спрос на деньги возрастает в результате роста объема производства. Многообразие эффектов, возникающих в результате увеличения или снижения государственных расходов, однако, шире эффектов, связанных с денежным рынком. Кроме того, возникающие эффекты могут влиять и на сам спрос на деньги. Для анализа последствий изменения бюджетных расходов, таким образом, требуется более общая постановка задачи, предполагающая адекватное описание основных экономических механизмов системы и механизмов экономической политики.

Целью настоящей работы является определение <em>оптимально</em><em>го</em><em> </em><em>размера </em><em>государственных расходов</em>, позволяющее ответить на вопрос, был ли реализован потенциал бюджетной политики механизмом действующего в России бюджетного правила. Абсорбционная способность системы по отношению к государственным расходам отражена в настоящей работе макроэкономической моделью российской экономики, учитывающей структурные особенности системы, основные поведенческие механизмы и механизмы экономической политики.

Как показал вычислительный эксперимент, уровень расходов был занижен по отношению к абсорбционной способности российской экономики. Неоптимальность бюджетной политики является следствием особенностей механизма бюджетного правила, который принципиально исключает возможность выбора текущих расходов бюджета (как инвестиционных, так и на конечное потребление) с учетом их влияния на будущие несырьевые доходы экономики. Оптимальный (более высокий) уровень расходов бюджета расшивает узкие места системы и повышает производственные возможности экономики, делая ее более привлекательной для частных инвестиций.

<h1 id="text_content_item_6" class="docx-publication-h1"><strong>1. </strong><strong>Особенности бюджетной политики в России</strong></h1>

В России было предпринято несколько попыток встраивать стабилизирующий механизм в бюджетную политику. Все попытки представляют собой нащупывание долгосрочного уровня нефтегазовых доходов, привязка к которому текущих государственных расходов должна была обеспечить сбалансированность бюджета, сдерживая опережающий (необоснованный) рост расходов, а кроме того, снизить макроэкономическую волатильность.

С 2000 по 2003 г. расходы федерального бюджета планировались так, чтобы их размер был равен доходам бюджета при цене на нефть 20 долл./барр. — именно этой величине соответствовал средний с 1993 г. уровень цен на нефть (Гурвич, Вакуленко, Кривенко, 2009). Определенная таким способом величина, по мнению правительства, отражала долгосрочный, или нормальный, уровень цен на нефть. Доходы сверх 20 долл. шли исключительно на очередное и досрочное погашение внешнего долга. К положительным результатам снижения уровня долга часто относят ускорение экономического роста благодаря уменьшению рисков. По расчетам авторов в работе (Гурвич, Вакуленко, Кривенко, 2009), снижению долга за 2000—2005 гг. соответствует повышение темпов роста на 0,5—1,0%. По мере сокращения долга ниже безопасного уровня, однако, целесообразность такой формы расходования дополнительных доходов начала ставиться под сомнение как со стороны отраслевых министерств и Министерства экономического развития, так и со стороны экспертного сообщества (Гурвич, 2006).

В период 2004—2007 гг. для продолжения прежнего курса политики в условиях растущих цен на нефть требовалось выработать механизм управления сырьевыми доходами экономики, что привело к созданию Стабилизационного фонда. До 2006 г. в Стабилизационный фонд по-прежнему направляли доходы сверх базовой (нормальной) цены, равной 20 долл. С 2006 г., в результате изменения оценок долгосрочной цены на нефть, базовая цена была повышена до 27 долл. Повышение цены отсечения встречало сопротивление со стороны Министерства финансов РФ. По мнению Минфина, дополнительные расходы бюджета не давали нужного эффекта (для экономического роста), но принесли с собой значительные инфляционные риски.

Дальнейшее накопление государственных фондов усилило давление на Минфин. В экспертном сообществе разгорелась дискуссия о наиболее эффективных направлениях расходования средств Стабилизационного фонда и соответствующих организационных механизмах. Одна из крайних точек зрения¹ состояла в признании отсутствия эффективных проектов в экономике — в случае снижения доступности внешнего финансирования неэффективные проекты не смогут обеспечить должной отдачи и целые сектора экономики окажутся на грани дефолта. Наращивание государственных инвестиций, таким образом, рассматривалось как крайне рискованное. Вместо этого Стабилизационный фонд предлагалось разделить на три части, каждая из которых выполняла бы особую функцию. Гарантийный фонд обеспечивал бы надежность заимствований частного сектора, Стабилизационный фонд страховал экономику на случай кризиса, а Фонд будущих поколений обеспечивал бы развитие экономики после исчерпания природных ресурсов. Советник президента А. Илларионов настаивал на недопустимости расходования фонда, «созданного для страховых целей, на любые непроцентные расходы, в том числе социальные и инвестиционные» (см. сноску 3). Расходование средств, по его мнению, возможно лишь за пределами национальной экономики, и в первую очередь на цели улучшения имиджа страны — строительство консульств и дипломатических представительств². Министерство экономического развития, отвечающее за экономический рост, напротив, предлагало перенаправить средства Стабилизационного фонда на финансирование инфраструктурных проектов внутри страны. Резкой критике экономическая политика подверглась со стороны Государственной думы. Так, другая крайняя точка зрения, принадлежащая О.Г. Дмитриевой, состояла в предложении вовсе отказаться от этого инструмента и направить все средства на социальные расходы, заработной платы и пенсии. Сохранение нефти в месторождениях виделось многим экспертам³ более надежной стратегией, чем вывоз капитала в иностранные юрисдикции.

Одним из центральных мест критики стало решение о вложении в иностранные ценные бумаги Стабилизационного фонда под 2—3% годовых в условиях, когда стоимость кредита для частного сектора на международных финансовых рынках составляла 8—15% годовых. Ставка была сделана на более качественные системы оценки рисков иностранных инвесторов. Кризис конца 2000-х годов, однако, опроверг эту логику — иностранные инвестиции оказались подвержены значительным девальвационным рискам, реализация которых заставила компании отвлекать значительные средства на выплаты внешним кредиторам, отказавшимся рефинансировать долги. Кроме того, доступом к международному рынку капитала в этот период обладали отрасли, имеющие валютную выручку, прежде всего компании сырьевого сектора. Компании внутреннего рынка оказывались в более трудном положении, а банковская система лишалась платежеспособных клиентов, перешедших на внешнее финансирование. Возрастающий спрос на сырье консервировал существующий структурный перекос.

Крайние и близкие к ним точки зрения в экспертном сообществе и правительстве часто оказывались политизированными. Одна из немногих, лишенных догматизма, точка зрения⁴ состояла в том, чтобы избавиться от представлений об отсутствии экономически целесообразных проектов, которые могли бы быть профинансированы государством, и делегировать финансовые ресурсы и риски в конкурентную среду через систему государственных инвестиционных банков, конкурирующих между собой. Подчеркивалось при этом, что проекты должны реализоваться исключительно за счет частного сектора. Предлагалось также ввести конкуренцию между регионами за государственные ресурсы⁵. Признавалось целесообразным снижать налоговое бремя за счет средств Стабилизационного фонда в инновационных отраслях экономики либо в трех-четырех отраслях — локомотивах роста. Так, в докладе Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования полностью (ЦМАКП) отмечалось, что снижение НДС было бы выгодно отраслям, ориентированным на внутренний рынок (особенно для машиностроения), в то время как снижение налога на прибыль и единого социального налога стало бы менее эффективным с точки зрения стимулирования экономического роста. В качестве одной из возможных организационных форм государственного инвестирования в этом же докладе предлагалось создать Фонд инновационного развития (по аналогии с Фондом Чили), ориентировать его на поддержку инновационных бизнесов в приоритетных секторах экономики, а также на снижение рисков частных инвесторов, финансирующих инновационные проекты.

В работе (Глазьева, 2006), однако, автор указывает на то, что правительство оказалось неспособным эффективно распорядиться дополнительными доходами, что и привело к проблемам в финансировании: к завышению процентных ставок для предприятий, трудностям в получении кредита. Автор отмечает также, что проводимая политика угнетающе воздействовала и на саму банковскую систему, лишая ее ресурсов для развития. Парадокс, по мнению С.Ю. Глазьева, заключался в том, что в качестве главной причины высоких процентных ставок называется высокая инфляции и предлагается еще более масштабное изъятие ликвидности, в то время как ее истинными причинами являлись: монополизация товаропроводящих сетей, картельный сговор нефтяных компаний и попустительство государства естественным монополиям, в первую очередь ЖКХ, при формировании тарифов. Кредитные возможности, таким образом, должны быть расширены, что приведет к росту производства и снижению цен.

В докладе ЦМАКП (Солнцев, Белоусов, 2005) отмечается, что накопление поступающих в Стабилизационный фонд средств на счетах в Банке России имеет риск вызвать избыточный <em>стерилизационный эффект</em> и спровоцировать <em>банковский кризис</em>⁶.

В последнее время появился ряд работ, исследующих эффект перераспределения расходов в рамках прежнего объема бюджета. Так, в работе (Кудрин, Кнобель, 2017) исследуется величина мультипликатора по различным группам расходов. Наряду с квантификацией эффектов бюджетной политики обсуждаются возможности и ограничения бюджетного маневра. Подход на основе анализа мультипликаторов, однако, имеет ограничения, связанные с тем, что при вычислении мультипликатора механизмы влияния бюджетной политики на экономический рост, присущие российской экономке, не прослеживаются.

В работе (Идрисов, Синельников, 2013) обсуждаются теоретические аспекты бюджетной политики в контексте экономического роста, в результате чего авторы приходят к выводу о существовании определенного уровня расходов, ниже которого влияние госрасходов на рост будет положительным, а после достижения этого уровня оно становится отрицательным. Приводится ряд доводов в пользу отсутствия возможности наращивания государственных расходов в России.

Несмотря на предпринятые правительством попытки сформировать системы управления развитием и системы финансирования роста — создание институтов развития, разработка стратегических планов для некоторых отраслей и регионов, внедрение механизмов частно-государственного партнерства и проектного финансирования, — работающей системы создать так и не удалось. Отсутствие <em>единой</em><em> системы </em><em>управления ростом </em><em>не позволило восполнить недостаток межотраслевой координации</em>, а также наладить координацию разных составляющих экономической политики — бюджетной, монетарной, промышленной (Стратегия модернизации…, 2010). В условиях недостатка координации многие проекты продолжали оставаться высокорисковыми, что добавило аргументов сторонникам сбережения дополнительных доходов бюджета.

Дискуссия о форме бюджетной политики редко доходила до обсуждения конкретных параметров бюджетной системы, а между тем именно обоснование размера изъятия ликвидности инструментом Стабилизационного фонда, а следовательно, и уровень расходов бюджета являются одним из ключевых вопросов.

Размер изъятия тесно связан со спросом на деньги. В работе (Гурвич, 2006) отмечается, что платой за стабильность, достигнутую сбережением большой доли конъюнктурных доходов, т.е. доходов, образующихся в результате превышения ценой нефти своего нормального долгосрочного уровня, стало сдерживание внутреннего спроса. По мнению автора, однако, в силу близости к нулю в реальном выражении ставок заимствований расходование конъюнктурных доходов вряд ли заметно повысило бы инвестиционный спрос, в то время как потребительский спрос и без того рос быстрыми темпами. Автор подчеркивает ограниченность возможностей ЦБ в стабилизации платежного баланса и сглаживании колебаний реального курса. Ограниченность таких возможностей обусловлена приростом реального спроса на деньги, устанавливающего предел темпами наращивания денежной базы. Отказ от сглаживания монетарных показателей мерами бюджетной политики (например, инвестирование средств Стабилизационного фонда не в иностранные активы, а в российские ценные бумаги) сужает, по мнению автора, возможности поддерживать стабильный обменный курс без инфляционных последствий. Иными словами, меньший объем изъятия ликвидности в Стабилизационный фонд в результате более высокого уровня расходов означал бы рост чистых внутренних активов ЦБ и как следствие — рост денежной базы. Рост же денежной базы в условиях ограниченного спроса на деньги приводил бы к раскручиванию инфляции. Этой же позиции придерживался тогда и Минфин.

Спрос на деньги формируется под влиянием множества факторов и не всегда может быть описан простыми моделями (количественной теорией денег и т.д.). Денежный рынок связан с другими рынками, в том числе с рынками конечных товаров, изменения на которых порождают многообразие сложных взаимоувязанных динамических эффектов, в результате чего спрос на деньги перестает быть статичной величиной. Более широкие кредитные возможности могут привести к росту производства и увеличению товарной массы и, следовательно, более высокому спросу на деньги в одних условиях, а могут приводить лишь к разгону инфляции, не влияя на рост в других. Более общей постановкой в контексте определения величины оптимального изъятия денег в Стабилизационный фонд является оценка и учет абсорбционной способности экономики.

<h1 id="text_content_item_21" class="docx-publication-h1"><strong>2</strong><strong>. </strong><strong>Абсорбционная способность российской экономики</strong></h1>

Изменение величины изъятия означает наращивание или сокращение государственных расходов. Эффективность бюджетных расходов ограничена абсорбционной способностью экономики, которая определяется такими структурными характеристиками, как соотношение торгуемого и неторгуемого секторов экономики, гибкость рынка труда, качество инфраструктуры, уровень коррупции, отклонение фактического выпуска от потенциального и т.д. Кроме того, абсорбционная способность экономики зависит от бюджетной политики и соотношения между бюджетной политикой и монетарной — последняя, в свою очередь, учитывает спрос на деньги. Форсированное наращивание расходов сверх абсорбционной способности перестает влиять на экономический рост и приводит только к ускорению инфляции и расширению неинвестиционного импорта. Если же абсорбционная способность системы находится выше фактического уровня государственных расходов, то бюджетная политика не реализует всего имеющегося потенциала.

Бюджетные расходы, однако, обладают масштабирующим экономику эффектом (Collier, Ploeg, Spence, Venables, 2010) в сравнении с частными инвестициями, не обладающими масштабирующим эффектом. Иными словами, государственные расходы (инвестиции), организованные соответствующим образом, могут, расшивая узкие места системы, масштабировать производственные возможности экономики, делать ее более привлекательной для частных инвестиций, повышая эффективность проектов, реализуемых рыночным сектором экономики. Когда масштабирующий эффект дополнительных бюджетных расходов сильный, меньшему объему изъятия ликвидности в Стабилизационный фонд и, как следствие, большему денежному предложению будет соответствовать больший объем производства и больший спрос на деньги. Инфляционного давления в этом случае может не возникать, поскольку бюджетная политика воздействует как на сторону агрегированного спроса, так и на сторону агрегированного предложения. Итоговый результат зависит от соотношения эффектов, порождаемых структурными характеристиками системы, а также от реакции со стороны экономической политики.

Адекватным методом определения оптимальной величины изъятия является задача оптимального управления, где в качестве критерия выбран экономический рост, а управляющей переменной является величина государственных расходов. Критерий контролирует инфляционные эффекты, возникающие в результате достижения границы абсорбционной способности системы:

<img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image1.png" class="image-formula"/> (1)

где <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image2.png" class="image-formula"/> — ВВП в реальном выражении; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image3.png" class="image-formula"/> — ценовой индекс (дефлятор ВВП); <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image4.png" class="image-formula"/> — некоторые целевые темпы роста экономики, таргетируемые экономической политикой; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image5.png" class="image-formula"/> — бюджетная политика.

Подобная форма критерия является весьма распространенной при анализе экономической политики (Fair, 1984), в особенности при анализе монетарной политики. В контексте настоящего исследования в качестве целевого темпа роста используется потенциальный выпуск, задаваемый производственной функций с постоянной эластичностью замещения между трудом и капиталом. Важно, что теперь, при описании потенциального выпуска, допускается влияние на него управляющей переменной политики «<em>государственны</em><em>е</em><em> расход</em><em>ы»</em>. Иными словами, идентифицируется масштабирующий эффект государственных расходов на производственные возможности экономики. Для отражения производственных возможностей экономики оценивается производственная функция и идентифицируется влияние государственных расходов (краткое описание нашего подхода дано в Приложении) на потенциальный выпуск.

Далее, для вычисления абсорбционной способности системы используется макроэкономическая модель российской экономики, описание, оценивание и верификация которой содержится в (Скрыпник, 2016). Модель описывает все релевантные экономические механизмы и позволяет моделировать последствия изменения государственных расходов. Моделируется совокупный спрос (рынок конечного потребления, рынок инвестиционных товаров, внешний спрос) и спрос на деньги, а кроме того, возникающие между двумя рынками связи. В части описания механизмов экономической политики модель учитывает взаимодействие ЦБ и бюджетной системы в контексте накопления золотовалютных резервов (ЗВР) и бюджетных фондов. Подчеркнем, что в задаче оптимального управления изменение расходов связано с изменением размера изъятия. Рост расходов, таким образом, не предполагает увеличения долгового финансирования и налоговой нагрузки в экономике. При этом рост расходов приводит к сокращению государственных сбережений. Это влияет на объем ЗВР и на объем ликвидности в экономике. Возникающие макроэкономические эффекты предполагают реакцию со стороны ЦБ в соответствии с его предпочтениями в отношении курса, инфляции и роста, что и описывает модель. Учитывается влияние государственного долга на динамику частных инвестиций — так называемый эффект вытеснения, что позволяет описывать динамику системы в условиях полного исчерпания государственных фондов. Модель, таким образом, позволяет проследить воздействие бюджетной политики на состояние денежного рынка, а также влияние на рынок труда и реальный сектор. Важно, что модель является динамической и позволяет учесть межвременные эффекты. Остальные механизмы и особенности модели подробнее обсуждаются ниже, при анализе результатов вычислений. Общая схема модели представлена на рис. 1.

<em>Рис. </em><em>1</em><em>.</em> <em><strong>Общая схема модели</strong></em>

<strong>Примечание. </strong>МП1, МП2 — монетарные правила. Коротким пунктиром выделено влияние целей на решения ЦБ. Длинным пунктиром выделена связь бюджетной системы с монетарной политикой. ЗВР — золотовалютные резервы. ЦБ — Центральный банк.

В общем виде задача оптимального управления записывается следующим образом:

<img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image6.png" class="image-formula"/> (2)

где <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image7.png" class="image-formula"/> — функция критерия, <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image8.png" class="image-formula"/> — общая запись макроэкономической модели системы; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image2.png" class="image-formula"/> — набор эндогенных переменных; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image9.png" class="image-formula"/> — набор экзогенных переменных; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image10.png" class="image-formula"/> — параметры модели; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image11.png" class="image-formula"/> — переменные экономической политики (в нашем случае — объем государственных расходов).

Поиск оптимального решения осуществляется в соответствии со следующей итерационной схемой. Определяется диапазон изменения значений управляющего параметра. Выбирается шаг изменения управляющего параметра и соответствующее величине шага число будущих итераций алгоритма. Сам временной интервал разделен на два подынтервала: 2006—2008 гг. и 2009—2011 гг. Управляющий параметр изменяется на каждом подытервале отдельно. Каждая итерация состоит из трех этапов. На первом этапе на основе эконометрической зависимости вычисляется траектория потенциального выпуска в зависимости от траектории управляющего параметра — государственных расходов — на рассматриваемом интервале времени. Далее, на втором этапе вычисляются значения эндогенных переменных модели в зависимости от расчетного значения потенциального выпуска и заданной траектории государственных расходов (перечень эндогенных переменных дан в Приложении). Кроме того, на этом этапе также на основе модели вычисляется значение совокупного выпуска и инфляции в зависимости от заданной траектории государственных расходов. На третьем этапе на основе полученных траекторий занятости и запаса капитала вычисляется новая траектория потенциального выпуска. Наконец на основе полученной траектории потенциального выпуска в зависимости от расчетной динамики факторов производства, а также с учетом траектории совокупного выпуска и траектории инфляции определяется значение критерия.

После выполнения всех итераций алгоритма выбирается значение управляющего параметра, которому соответствует максимальное значение критерия оптимизации. Отметим, что пересчет траектории потенциального выпуска на третьем этапе каждой итерации алгоритма позволяет наиболее полно учесть совокупность трансмиссионных механизмов экономики и обеспечить определенную консервативность критериальной оценки.

<h1 id="text_content_item_36" class="docx-publication-h1"><strong>3</strong><strong>. </strong><strong>Рез</strong><strong>ультаты вычислительного эксперимента</strong></h1>

Средний уровень расходов федерального бюджета в период начала 2006 — конца 2008 г. составлял порядка 15% ВВП. При решении задачи оптимального управления рассматривается диапазон вариации управляющей переменной политики — государственных расходов — от 5 до 30% ВВП. Управляющая переменная варьирует на двух интервалах: 2006—2008 гг. и 2009—2011 гг. включительно. При этом критерий вычисляется для совокупного интервала, что позволяет учесть возникающие динамические эффекты бюджетной политики.

Согласно полученному решению задачи⁷ оптимальными значениями расходов федерального бюджета являются уровни 20,95% ВВП для первого интервала и 20,05% ВВП для второго. Отметим, что оптимальный уровень для первого интервала выше фактического, а для второго — ниже. Несмотря на некоторое снижение интенсивности бюджетного стимулирования экономики во втором периоде, темпы роста в оптимальном сценарии оказываются выше фактических (см. таблицу).

<strong>Таблица</strong><strong>. </strong>Темпы роста ВВП

<table class="docx-publication-table"><tr><td class="docx-publication-cell"> Темп </td><td class="docx-publication-cell"> 2006 г.</td><td class="docx-publication-cell"> 2007 г.</td><td class="docx-publication-cell"> 2008 г.</td><td class="docx-publication-cell"> 2009 г.</td><td class="docx-publication-cell"> 2010 г.</td><td class="docx-publication-cell"> 2011 г.</td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> Фактический </td><td class="docx-publication-cell"> 108,7</td><td class="docx-publication-cell"> 109,8</td><td class="docx-publication-cell"> 103,0</td><td class="docx-publication-cell"> 91,6</td><td class="docx-publication-cell"> 103,5</td><td class="docx-publication-cell"> 105,4</td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> Оптимальный </td><td class="docx-publication-cell"> 110,3</td><td class="docx-publication-cell"> 110,6</td><td class="docx-publication-cell"> 103,7</td><td class="docx-publication-cell"> 94,2</td><td class="docx-publication-cell"> 103,7</td><td class="docx-publication-cell"> 106,7</td></tr></table>

Рассмотрим основные механизмы возникновения экономического роста при более высоком уровне государственных расходов, обращая при этом внимание на его наиболее существенные отличия от реально складывавшейся ситуации. На рис. 2—7 представлены результаты расчетов по оптимизационной модели, они сопоставляются с соответствующими реальными макропоказателями. Сплошные линии отображают фактические данные, пунктирные — решение модели при оптимальном уровне государственных расходов.

Важной особенностью модели является отражение предпочтений ЦБ в отношении инфляционных, курсовых целей и целей роста при управлении денежной базой и ЗВР. Рост расходов федерального бюджета приводит к уменьшению объемов изъятия и росту денежной базы, на что ЦБ реагирует замедлением темпов роста ЗВР (рис. 2). Снижение темпов накопления ЗВР Центральный банк, однако, не делает пропорциональным снижению масштабов изъятия и допускает рост денежной базы (рис. 3), что приводит к расширению кредитных возможностей, но достаточно умеренному, чтобы не спровоцировать вхождение системы в инфляционную спираль.

Основной механизм возникновения роста связан с расширением производственных возможностей экономики. Государственные расходы, в результате устранения узких мест, увеличивают потенциал системы (масштабируют экономику), делая ее более привлекательной для частных инвестиций. В результате возникает дополнительный инвестиционный спрос со стороны частного сектора и увеличивается накопление капитала, что, в свою очередь, также увеличивает потенциальный выпуск (рис. 4, 5). Поскольку рост финансируется средствами государственных фондов, а не выпуском государственного долга, денежный рынок не испытывает снижения ликвидности и эффекта вытеснения частных инвестиций не возникает.

Заметим, что в начале первого периода, когда безработица была далека от своего рекордно низкого уровня в предкризисный период, увеличивается спрос на трудовые ресурсы, при этом в сам предкризисный период дополнительного давления рынок труда не испытывает (рис. 6). Во втором, послекризисном, периоде безработица во все годы оказывается на более низком уровне по сравнению с фактическим.

Наблюдается умеренный рост потребления, с некоторым снижением оптимального уровня относительно фактического в послекризисный период в силу неизбежного в краткосрочном периоде эффекта перераспределения национальных ресурсов (в силу их ограниченности) от потребления к инвестициям для финансирования роста. Тем не менее по мере раскручивания инвестиционных циклов потребление в оптимальном сценарии выходит в конце этого периода на более высокий по сравнению с фактическим уровень (рис. 7).

Кроме того, по мере роста производства и соответствующего роста спроса на деньги ЦБ начинает адекватно наращивать денежную базу. Теперь в условиях более высокого спроса на деньги расширяются возможности нейтрализации внешних шоков мерами монетарной политики. Более того, меняется канал предоставления ликвидности. Если раньше основным был канал скупки валюты и валютный рынок, то теперь основными становятся канал банковского кредитования и канал госрасходов. Происходит раскручивание спирали роста, и экономика выходит на более эффективный режим. Возросшая инвестиционная привлекательность экономики в конце периода обуславливает более высокий объем частных инвестиций, даже несмотря на более низкий объем государственных расходов по сравнению с фактическим в послекризисный период (см. рис. 4).

<table class="docx-publication-table"><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image12.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image13.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. </em><em>2</em><em>. </em><em><strong>ЗВР, млрд долл.</strong></em><em> </em></td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис.</em><em> 3.</em><em> </em><em><strong>М0, млрд руб.</strong></em></td></tr></table>

<table class="docx-publication-table"><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image14.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image15.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. </em><em>4</em><em>.</em> <em><strong>Накопление, млрд руб.</strong></em></td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. </em><em>5</em><em>. </em><em><strong>Потенциальный выпуск, </strong></em><em><strong>млрд руб.</strong></em></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> </td><td class="docx-publication-cell"> </td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image16.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image17.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. </em><em>6</em><em>. </em><em><strong>Безработица</strong></em><em><strong>, млн чел</strong></em><em><strong>овек</strong></em></td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. </em><em>7</em><em>. </em><em><strong>Потребление, млрд руб.</strong></em></td></tr></table>

Рассмотрим далее внешний сектор и курсовую динамику. Сокращение темпов накопления ЗВР приводит к укреплению валютного курса рубля в самом начале интервала, как номинального (рис. 8), так и реального (рис. 9). Следствием укрепления рубля является сокращение ненефтяного экспорта и увеличение импорта (рис. 11)⁸, сокращается чистый экспорт и, как результат, приток валюты. Снижение притока валюты приводит к ослаблению номинального курса рубля и, в условиях большей ценовой инерционности, ослаблению реального курса рубля⁹. В таких условиях удерживать курс рубля от номинального и реального укрепления центральному банку в соответствии со своим правилом удается меньшим темпом накопления ЗВР. Рост производительности труда в первом периоде в результате расширения производственных возможностей экономики находит отражение в росте ненефтяного экспорта во втором периоде по отношению к фактическим значениям (рис. 10). Отметим, что динамика нефтяного экспорта (рис. 12) остается практически неизменной, что вполне ожидаемо. Наблюдается меньший отток капитала в кризисный период (рис. 13). В целом приток (отток) капитала становится менее волатильным (за счет снижения амплитуды колебаний показателя).

<table class="docx-publication-table"><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image18.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image19.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 8. </em><em><strong>Курс доллара, руб.</strong></em><em> </em></td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 9. </em><em><strong>Индекс</strong></em>¹⁰<img src="http://ras.jes.su/" class="image-formula"/><em><strong> р</strong></em><em><strong>еальн</strong></em><em><strong>ого</strong></em><em><strong> курс</strong></em><em><strong>а рубля</strong></em><em><strong>, %</strong></em><em><strong> </strong></em><em><strong>(2005 г. = 100%)</strong></em></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> </td><td class="docx-publication-cell"> </td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image20.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image21.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <strong>Рис. 10.</strong> Ненефтяной экспорт, млрд руб. </td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 11. </em><em><strong>Импорт, млрд руб.</strong></em></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> </td><td class="docx-publication-cell"> </td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image22.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image23.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 12. </em><em><strong>Нефт</strong></em><em><strong>яной</strong></em><em><strong> </strong></em><em><strong>экспорт, млрд долл.</strong></em></td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 13. </em><em><strong>Приток частного капитала, млрд долл.</strong></em></td></tr></table>

Рассмотрим ценовую динамику. Как можно заметить (рис. 14, 15), в первой половине оптимального сценария возникает инфляционное давление в результате опережения роста совокупного предложения ростом совокупного спроса. В результате ускорения экономического роста, однако, затем возникает обратный эффект: во второй половине интервала ИПЦ в оптимальном сценарии оказывается ниже фактических значений. Следует подчеркнуть, что снижение инфляции происходит в условиях прежнего курса политики ЦБ (модель оценивалась на интервале до 2011 г.), а не в результате интенсификации перехода к режиму таргетирования инфляции в более поздний период.

<table class="docx-publication-table"><tr><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image24.png" class="image-formula"/></td><td class="docx-publication-cell"> <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image25.png" class="image-formula"/></td></tr><tr><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 14. </em><em><strong>ИПЦ, год к году, %</strong></em><em> </em></td><td class="docx-publication-cell"> <em>Рис. 15. </em><em><strong>Дефлятор ВВП, год к году, %</strong></em></td></tr></table>

Наконец, более высокие темпы роста экономики увеличивают доходы бюджета. На рис. 16 в докризисном периоде после скачка вначале интервала заметен тренд возрастания профицита. В послекризисном периоде, также после скачка вначале интервала заметен тренд на сокращение дефицита бюджета. В оптимальном сценарии, таким образом, достигается сбалансированность бюджета, но не в результате сдерживания расходов бюджета, а в результате роста экономики и более высоких несырьевых доходов бюджета.

Результаты вычислительного эксперимента, таким образом, позволяют сделать следующие выводы.

<ol> <li>Абсорбционная способность экономики допускала наращивание инвестиционных расходов и расходов на конечное потребление государства. Усилия, направленные на сдерживание, оказались чрезмерными. Бюджетная политика, таким образом, обладала неиспользованным потенциалом роста.</li> <li>Основным фактором роста в оптимальном сценарии является масштабирующий эффект государственных расходов. Перегрева экономики не происходит, поскольку экономическая политика воздействует сразу на две стороны — спрос и предложение.</li> <li>Долгосрочная сбалансированность бюджета могла быть достигнута на основе роста несырьевых доходов — их более высокий уровень повышает безопасный порог государственных расходов.</li> <li>Более широкие кредитные возможности экономики в оптимальном сценарии обеспечили бы мягкое падение экономики в период кризиса 2008—2009 гг.</li></ol>

<h1 id="text_content_item_57" class="docx-publication-h1"><strong>4</strong><strong>. </strong><strong>Оптимальное бюджетное правило</strong></h1>

В России на протяжении 2000-х годов правительство фактически использовало <em>бюджетно</em><em>е</em><em> правил</em><em>о</em><em> структурного баланса</em>, согласно которому величина структурных доходов экономики и доходов бюджета определяется в зависимости от цены нефти («нормальной», или долгосрочной). Величиной структурных доходов при этом ограничивались как расходы на конечное потребление, так и инвестиционные расходы государства.

Механизм бюджетного правила принципиально исключает возможность выбора текущих расходов бюджета (как и инвестирование, так и на конечное потребление) с учетом их влияния на будущие несырьевые доходы экономики. Бюджетной политике, таким образом, отводится роль ведомого — она обязана следовать за конъюнктурой внешнего рынка. В терминах управления действующий в России тип правила относится к задаче управления по разомкнутому контуру, в то время как правило, учитывающее влияние расходов на рост, относится к задаче управления по замкнутому контуру: расходы — рост — расходы. Как показал проведенный нами вычислительный эксперимент, правило, основанное на управлении по разомкнутому контуру, не позволяет реализовать оптимальную для России бюджетную политику.

Одной из основных целей правила структурного баланса является снижение процикличности бюджетной политики, что как раз и достигается разрывом контура «рост — расходы». Цель исключает выбор расходов с учетом их влияния на рост, но одновременно позволяет избежать переноса шоков на бюджетную политику и снизить тем самым ее процикличность. Ориентация политики на снижении процикличности в развитых странах оправдан, поскольку вклад бюджетной политики в рост становится все менее значимым по сравнению с вкладом рыночного сектора экономики. В этом случае положительный эффект для роста от стабилизации оказывается большим по сравнению с эффектом стимулирующей бюджетной политики. Правила подобной структуры подходят для таких развитых стран, богатых ресурсами, как Канада, Норвегия, Австралия, не испытывающих недостатка инфраструктурного и производительного капитала, находящихся вблизи или на стационарной траектории сбалансированного роста — когда рыночное взаимодействие обеспечивает оптимальное распределение ресурсов, а шоки приводят к колебаниям вокруг стабильного тренда¹¹. Использование правил, не включающих в свою структуру механизм управления по замкнутому контуру, развивающимися странами, и в частности Россией, может оказаться препятствием для решения комплекса вопросов экономического развития, многие из которых не имеют стандартного решения, а вопрос стабилизации государственных расходов является лишь одним из многих.

Рыночное взаимодействие в развивающихся странах зачастую оказывается не способным обеспечить оптимальные для устойчивого экономического развития макроструктурные, отраслевые пропорции. Бюджетная же политика, основанная на бюджетном правиле с управлением по замкнутому контуру, могла бы таргетировать оптимальные макроструктурные пропорции напрямую. В условиях отсутствия эффективной координации рыночными (ценовыми) механизмами многие эффективные проекты не видны на уровне отрасли либо остаются высокорисковыми. Слабость системы выбора проектов или ее отсутствие являются одной из основных причин низкой эффективности бюджетных инвестиций. Институционализация управления по замкнутому контуру позволит восполнить недостаток межотраслевой координации. Активное бюджетное правило сделает необходимым согласование краткосрочных целей с долгосрочными. Маршрут достижения целей позволит выявить узкие места в экономике, ее структурные ограничения, а также выявить принципиально неосуществимые в текущем состоянии системы проекты. Одним из возможных мест приложения усилий мог бы стать неторгуемый сектор экономики. Устранение узких мест в этом секторе позволит повысить абсорбционную способность системы, а рост производительности труда ослабит негативные последствия для курсовой динамики в условиях более низких темпов накопления ЗВР. Рост производительности труда в неторгуемом секторе экономики, наряду с накоплением ЗВР, является одним из рецептов лечения голландской болезни (Berg et al., 2012).

Формально бюджетное правило, основанное на управлении по замкнутому контуру, может быть представлено решением оптимизационной задачи (1), в которой функция критерия отражает такие цели бюджетной политики на планируемый период, как экономический рост, снижение инфляции, макрофинансовая стабильность и т.д. Важным аспектом предложенной схемы является повышение качества прогнозирования экзогенных для российской экономики переменных, в том числе и с привлечением ведущих научных организаций.

Институционализация бюджетного правила с управлением по замкнутому контуру предполагает его интеграцию с системой выбора проектов. В мировой практике сложилось два основных типа систем управления ростом (Полтерович, 2015). Первый тип — <em>универсальное планирование,</em> ориентированное преимущественно на догоняющее развитие. Этот тип подходит для сильно отстающих стран. Второй тип — <em>программное планирование</em>, реализуемое бюджетными программами. Планирование этого типа занимается в основном развитые страны. В России создавались элементы как универсального, так и программного планирования, но единой системы управления ростом создать так и не удалось. В чистом виде ни один из типов планирования не подходит для страны, находящейся на том уровне развития, на котором находится российская экономика. Бюджетное правило с элементами управления по замкнутому контуру, способное генерировать оптимальную бюджетную политику, сопряженное с системой выбора проектов, может стать основой формирования институционального механизма, основанного на сочетании систем планирования двух типов.

Включение в реальный процесс бюджетного планирования механизма управления по замкнутому контуру является непростой задачей. Реализация такого механизма потребует существенного изменения сложившейся системы государственного управления, межведомственного взаимодействия в процессе бюджетного планирования. Потребуется создание надежных методов оценивания, отбора крупномасштабных проектов, формирование на их основе эффективного портфеля, а также методов управления реализацией проектов. В частности, потребуется разработка больших структурных межотраслевых моделей, позволяющих описывать количественно макроэкономические последствия качественных изменений: способов и издержек производства существующей продукции, внедрение новых продуктов и т.д. В окончательном варианте система должна уже на стадии подготовки бюджета выбирать оптимальную конфигурацию (с точки зрения достижения цели роста — дополнительных расходов, инфляционных и других макроэкономических эффектов, а также межвременных эффектов) портфеля проектов, соответствующий ей объем дополнительного финансирования и предельный уровень ограничения правила, соответствующий, таким образом, абсорбционной способности экономики.

В реальной практике бюджетного планирования надежный расчет множества проектов и вариантов конфигурации портфеля потребует существенных усилий, а значит, не сможет исключить вероятность принятия неэффективных решений об инвестировании и расходованию бюджетных средств, по крайней мере на стадии создания системы. Для минимизации рисков принятия неверных решений и сохранения принципа разумной консервативности бюджетной политики целесообразно использовать скользящий механизм обратной связи. Речь идет о поэтапном снижении или повышении границы расходов бюджета на величину дополнительных ненефтегазовых доходов бюджета, возникающих от реализации портфеля проектов. Если фактические дополнительные доходы соответствуют запланированным, то это означает, что абсорбционная способность экономики не достигнута и, следовательно, возможно дальнейшее снижение ограничения правила (увеличения расходов бюджета) на предстоящий год либо трехлетний плановый период. Наоборот, если ненефтегазовые доходы бюджета оказываются ниже запланированных, то это указывает на достижение предела абсорбционной способности и является основанием для повышения границы расходов (снижение расходов) на предстоящий период. Таким образом, происходит подстройка бюджета к структурным возможностям экономики. Одновременно ослабляются, что важно, без потери управляемости бюджетного процесса, ограничения роста экономики. Процесс фактически повторяет механизм нащупывания равновесия, лежащий в основе функционирования реального рынка. Подобный механизм обеспечивает включение принципа проектного финансирования — когда финансирование проекта осуществляется преимущественно доходами от самого проекта — в бюджетный процесс. Внедрение механизма представляется целесообразным в свете инициатив Правительства РФ создать фабрики проектного финансирования на базе «Внешэкономбанка».

Предлагаемый механизм сможет обеспечить достаточную прогрессивность бюджетной политики, став при этом частью общей конструкции бюджетного правила. Функция изоляции бюджета от волатильности цен на нефть за бюджетным правилом должна сохраняться. <h1 id="text_content_item_66" class="docx-publication-h1"><strong>Заключение</strong></h1>

Проводимая в период 2000-х годов в России политика управления сверхдоходами от продажи углеводородов часто становилась предметом споров и дискуссий. Действительно, если форсированное наращивание расходов превосходит абсорбционную способность экономики, то это не приведет к ее росту, а вызовет только рост цен. Как показал, однако, вычислительный эксперимент, абсорбционная способность российской экономики по отношению к государственным расходам не была полностью востребована, а имеющийся потенциал бюджетной политики так и остался нереализованным.

Бюджетные расходы, организованные оптимальным образом, расшивая узкие места системы, масштабируют производственные возможности экономики, делая ее более привлекательной для частных инвестиций, повышая эффективность проектов, реализуемых рыночным сектором экономики. Адекватное приросту спроса на деньги наращивание предложения денег позволяет не допустить раскручивания инфляционной спирали. Перегрева экономической системы не происходит, поскольку экономическая политика воздействует сразу на две стороны — спрос и предложение.

Наблюдаемое в оптимальном сценарии в начале рассматриваемого периода некоторое сжатие чистого ненефтяного экспорта приводит к сокращению притока валюты. В условиях меньшего притока валюты даже меньшего темпа роста ЗВР становится достаточно для сглаживания колебаний реального курса. Но уже в следующий период, вслед за ростом потенциала экономики, расширяется чистый ненефтяной экспорт и возрастает темп накопления золотовалютных резервов.

Механизм действующего в России бюджетного правила принципиально исключает возможность выбора текущих расходов бюджета (как инвестиционных, так и на конечное потребление) с учетом их влияния на будущие ненефтяные доходы экономики. Этот тип правила представляет собой механизм управления по разомкнутому контуру и подходит только для развитых стран. Для развивающихся же стран конструкция должна включать замкнутый управленческий контур, сопряженный с системой выбора проектов.

<h1 id="text_content_item_71" class="docx-publication-h1"><em>Приложение</em></h1>

<strong>Эндогенные переменные модели</strong>

<em>Реальный блок</em><em>:</em><strong> </strong>ВВП, потребление, склонность к потреблению, инвестиции в основной капитал, запас капитала, приток частного иностранного капитала, нефтегазовый экспорт, ненефтегазовый экспорт, импорт.

<em>Рынок труда</em><em>:</em> безработица, зарплата.

<em>Монетарный блок</em><em>:</em><strong> </strong>золотовалютные резервы, денежная база, денежный мультипликатор, денежный агрегат М2.

<em>Б</em><em>юджетный блок</em><em>:</em><strong> </strong>доходы бюджета (НДС, НП, импортные, экспортные пошлины, НДФЛ и др.), расходы бюджета.

<em>Цены</em><em>: </em>дефлятор российского ВВП, российский индекс потребительских, цен, обменный курс доллара к рублю, реальный эффективный курс рубля

Экзогенные переменные модели: цена нефти, импорт стран ЕС, темпы роста мировой экономики, дефлятор ВВП США, дефлятор ВВП стран ЕС, Индекс потребительских цен США, Индекс потребительских цен ЕС, обменный курс доллара к евро, численность население.

Потенциальный выпуск описывается CES-функцией:

<img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image27.png" class="image-formula"/>(П1)

где <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image28.png" class="image-formula"/> — запас капитала в момент времени <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image29.png" class="image-formula"/>; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image30.png" class="image-formula"/> — масса труда; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image31.png" class="image-formula"/> — эластичность замещения труда капиталом; <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image32.png" class="image-formula"/>, <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image33.png" class="image-formula"/> — параметры. Схема идентификации параметров следующая. Параметр <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image31.png" class="image-formula"/> идентифицируется на основе коинтегрирующей комбинации уравнения оптимальности для спроса на труд¹²<img src="http://ras.jes.su/" class="image-formula"/>. Коэффициент <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image33.png" class="image-formula"/> калибруется на основе средней доли доходов на капитал в ВВП за период 2000—2011 гг. Параметр <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image32.png" class="image-formula"/> и начальный запас капитала, <img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image34.png" class="image-formula"/> идентифицируются эконометрически на основе обобщенного метода моментов. В качестве инструментов мы используем приток капитала, инвестиции и цены на нефть в текущий и прошлые моменты времени. В результате базовым соотношением модели становится уравнение:

<img src="http://ras.jes.su/images/publication_images/8468/image35.png" class="image-formula"/> (П2)

Для определения влияния со стороны бюджетной политики на потенциальный выпуск выявляются структурные шоки бюджетной политики на основе подхода, предложенного в работе (Blanchard, Perotti, 1999). Смысл подхода состоит в разделении бюджетного показателя (<em>X</em> = <em>z</em> + <em>y</em>, где <em>x</em> — бюджетный показатель) на инерционную и неинерционнную компоненту. Последняя фактически представляет собой импульсы бюджетной политики или саму политику. Процедура решает проблему эндогенности, возникающую в обычной регрессии роста государственных расходов. Далее, после того как все параметры производственной функции идентифицированы, на основе реальных данных по труду и инвестициям строится оценка динамики потенциального выпуска экономики и определяется влияние на потенциальный выпуск со стороны импульсов от бюджетной политики.